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O semipresidencialismo

O projeto de emenda constitucional (PEC) que estabelece o semipresidencialismo como forma de governo no país atribui ao presidente da República, que seria eleito pelo voto direto, um papel mais amplo do que o de árbitro de decisões do governo. O Artigo 61 confere ao presidente a competência de propor leis ordinárias e complementares. Por sua vez, o Artigo 84 permite ao Chefe de Estado vetar total e parcialmente projetos de lei.

Ele está sendo debatido pelo presidente Michel Temer com o ministro do Supremo Tribunal Federal (STF) Gilmar Mendes, que acumula a presidência do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e os presidentes da Câmara, Rodrigo Maia, e do Senado, Eunício de Oliveira, além de lideranças políticas, e pode ser apresentado ainda neste governo, mas não poderia entrar em vigor na eleição de 2018, pois já temos menos de um ano para as eleições.

Além do mais, o tema é controverso, pois a mudança do presidencialismo para o parlamentarismo já foi derrotada duas vezes em plebiscito, e o Supremo ainda julgará se é possível fazer tal mudança apenas por emenda constitucional, sem novo plebiscito.  Octavio Amorim Neto, Professor Associado da EBAPE/FGV-Rio e atualmente Investigador Visitante do Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa no período 2017-2018, um especialista nesse tipo de sistema de governo, principalmente no sistema português, que estuda há 20 anos, fez, a meu pedido, uma análise da PEC, baseando seus comentários nos trabalhos dos politólogos Robert Elgie, Matthew Shugart e John Carey.

O semipresidencialismo é um sistema de governo cuja constituição estabelece um Chefe de Estado diretamente eleito pelo povo e um Primeiro-Ministro e um gabinete dependentes da confiança parlamentar. Há duas formas de semipresidencialismo: o chamado regime premier-presidencial, em que o Primeiro-Ministro e o Gabinete são coletivamente responsáveis apenas perante o Parlamento. Portugal desde 1983 e a Vª República Francesa são exemplos desse subtipo.

Há também o regime presidencial-parlamentar: trata-se de uma forma de semipresidencialismo em que o Primeiro-Ministro e o Gabinete são coletivamente responsáveis perante tanto ao Parlamento quanto ao presidente. A Rússia de hoje em dia e a República de Weimar são exemplos bem conhecidos. Segundo Octavio Amorim Neto, a literatura acadêmica é praticamente unânime na constatação de que o regime premier-presidencial, em que é baseada a proposta em discussão, é superior ao presidencial-parlamentar no que diz respeito tanto ao desempenho governamental quanto à qualidade da democracia.

Ele suspeita que uma das razões para a retenção daquelas duas atribuições presidenciais – a de propor leis e de vetar propostas -  diga respeito à batalha que ainda está por ser travada no Supremo Tribunal Federal (STF). Na sua avaliação, os advogados do projeto poderão arguir que, com os poderes que o presidente ainda terá sob o semipresidencialismo, o novo sistema de governo estará bem mais próximo do polo presidencialista do que do parlamentarista, permitindo que o atual presidencialismo puro seja alterado apenas por emenda à Constituição e não por plebiscito.

Paradoxalmente, analisa, o veto parcial é mais poderoso do que o total, uma vez que, por meio daquele, o presidente poderá tentar eliminar apenas trechos de uma lei que desagradem a um setor da maioria parlamentar, jogando-o contra o setor ao qual os trechos são desejáveis. Já o uso do veto total força o presidente a confrontar abertamente a maioria parlamentar que aprovou o projeto em questão: “o veto parcial propiciará ao Chefe de Estado táticas do tipo “divide et impera” face à maioria parlamentar, maximizando o poder presidencial. Além disso, a capacidade de propor leis ordinárias e complementares poderá criar o risco de que o presidente venha a competir com o Primeiro-Ministro pelo controle da agenda legislativa do Congresso”, analisa Octavio Amorim Neto.

Para evitar conflitos entre Poderes, ele acha que seria importante eliminar a capacidade de propor leis e o poder de veto parcial, mantendo-se o veto total, e deixar bem claro o papel fundamental de árbitro do governo a ser exercido pelo presidente. A arbitragem presidencial se ampararia, sobretudo, diz Octavio Amorim Neto, nas atribuições privativas de indicar, nomear e exonerar o Primeiro-Ministro, de dissolver a Câmara dos Deputados e de convocar novas eleições (Artigo 84). “Porém, não sei se o STF aceitaria que tal redução dos poderes do presidente da República às condições de Chefe de Estado, Comandante Supremo das Forças Armadas e árbitro do governo fosse efetuada apenas por meio de uma emenda constitucional. (Nas próximas colunas abordarei outros aspectos da proposta, baseado nos comentários de Octavio Amorim Neto).

O Globo, 03/12/2017